关于进一步完善街道管理体制机制改革的调研与思考

关于进一步完善街道管理体制机制改革的调研与思考
　　　　我国街道办事处经历了近70年的发展，在城市建设和管理服务中发挥了积极作用。随着经济的不断发展，城镇化水平不断提高，城市管理重心不断下移，街道办事处在城市基层治理中的作用也越来越重要。经过2019年乡镇（街道）机构改革，××市通过“减县补乡”充实了街道工作力量，增强了街道办事处社会治理和服务保障能力，但在实际工作中，还存在主责主业不清晰、工作机制不健全、机构设置不够优化、资源保障不充分等诸多问题，管理体制与现实需求存在不匹配和脱节现象，与党中央关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的有关要求还有较大差距。2022年全市深化乡镇管理体制机制改革后，要求对街道管理体制进行改革的呼声日益高涨。通过改革完善街道管理体制机制，进一步提升基层治理能力迫在眉睫。
　　　　一、××市街道办事处基本情况
　　　　目前，××市共有街道办事处48个，编制2129名（行政551名、事业1578名），实有人员1689名（行政516人、事业1173人），政府购买服务1246人。街道办事处中涉农街道办事处21个，占总数的43.75％；非涉农街道办事处27个，占总数的56.25％。2019年，根据中央关于构建简约高效基层管理体制的重要安排部署，××市开展了全市街道管理体制改革。
　　　　（一）严格落实规定动作
　　　　按照综合化、扁平化的改革要求，将街道原有的行政和事业机构进一步优化整合，对党建工作办公室、党政综合便民服务中心、社会治安综合治理中心等必设机构的设置以及组建统一的综合行政执法机构等问题进一步明确，全市各街道党政机构和事业单位限额一律明确为10个。取消街道招商引资等工作职责，把街道的主责主业转变到集中精力抓党建、抓治理、抓服务上，努力解决街道在基层社会治理方面责任大、任务重、权力小的问题。
　　　　（二）科学推动编制下沉
　　　　在落实“统筹向每个街道调剂编制10～15名”的基础上，为保证编制资源向街道倾斜的科学性，各县（市、区）均成立了“减县补乡”工作领导小组，根据街道地域面积、人口规模、管理任务、发展特点和实际需要制定人员下沉实施方案、下沉人员选调方案。××县平均向每个乡镇调剂21名编制，其中，单是向白壁镇就调剂了41名编制；文峰区向高新技术开发区内的3个街道下沉行政编制21名，有力增强了基层治理力量。
　　　　（三）坚持灵活与统一相结合设置相关机构
　　　　在保证街道机构相对统一设置的基础上，街道可以依据自身特点灵活设置1～2个机构。林州市、龙安区等结合实际发展需求，在旅游业发达的乡镇设置“宣传文化旅游服务中心”，殷都区殷墟保护区范围内的街道在宣传文化办公室加挂文物保护站牌子，健全相关职能，完善队伍建设，努力做到“不仅改头换面，还要脱胎换骨”。
　　　　二、街道运行中存在的问题
　　　　（一）职责界定不明晰
　　　　县（市、区）、街道、社区三者的职责界定宏观模糊。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十六条规定：“街道办事处在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责，反映居民的意见和要求。”因此，街道并不是国家法律规定的一级行政区划，街道办事处是市辖县（市、区）的派出机关，主要承担党的建设、公共服务、城市管理、社会治理、安全稳定等综合管理职能。但在实际工作中，上级职能部门将街道等同于乡镇，动辄以领导小组、委员会、办公室的名义下放管理责任或转嫁工作任务，并以检查督导、通报排名作为推动工作落实的方式，诸如“经济开门红”、壮大市场主体、医保缴纳、疫苗接种、招商引资、税收指标等等，大大增加了街道的负担。此外，个别职能部门还以开会、口头传达等方式让街道办事处承担了大量的临时性任务，导致街道办事处在实际工作中往往是上级派什么干什么，哪个急干哪个，考核哪个干哪个，疲于奔命，致使“三定”赋予街道办事处的职能没有得到较好履行，没有把主要时间和精力投入到城市管理和服务群众中去。部分县区存在滥用百分制考核的现象，考核项目繁杂，包罗万象，追求“大而全”，没有突出主责主业。年终突击式“管考”、各类计划小结总结报表等过场式考核老套繁琐，助长了基层“现编现抄”等形式主义。社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，但在实际运行中社区居委会却承担了大量的行政事务。其主要原因还是街道任务繁重，力量有限，为了按时完成上级指派的各种任务，只能将“烫手山芋”下压到各社区。社区居委会行政化严重，严重影响管理服务群众等功能的发挥，导致社区工作人员与群众的矛盾日益突出。
　　　　（二）权责不对等的情况较多
　　　　权责配置不科学，县级政府及其职能部门“权大责小”“放责不放权”，街道办事处“权小责大”的现象比较突出。街道在实际工作中承担着来自上级部门的大量任务，但赋予街道的权力却很小，街道辖区内的教育、卫生、文化、环保、国土等各行业的行政审批、行政处罚、行政执法等职权在上级职能部门，工作做好了是职能部门的成果，出了问题就要问责街道办事处。比如，地方发生了安全事故、环保问题，首先追究街道办事处的责任。在权限下放过程中还存在“想给的不想要，想要的不想给”现象，有些权限街道根本不具备承接能力却依然下放。有些职能部门“看菜下锅”，有利可图的事项牢牢攥在手中，无利可图又繁琐的事项就压给街道和社区。
　　　　（三）综合行政执法方面存在诸多问题
　　　　一是权限下放不到位。2019年1月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，推进行政审批和行政执法权限向基层下沉。2019年全省开展乡镇（街道）机构改革，省指导意见要求按照赋予经济发达镇的185项权限下放到街道。在权限下放的过程中，有些地方和部门未能严格按照《行政处罚法》规定的条件和程序依法下放，导致基层没有执法主体资格。截至2023年9月，××市4个区的39个街道综合行政执法清单还未经省政府批准，街道综合行政执法大队均无执法权，只能在发现违法问题后上报相关部门，而相关部门又要求街道办事处自行解决，导致基层不能及时处理违法问题或者出现越权执法。如，针对校外培训机构的安全问题，街道只能进行说服教育，起不到震慑作用；某街道办事处对一处违章建筑进行拆除后被起诉至法院，经法院调解后给予了资金赔偿。二是执法力量不足。街道“人少事多”现象突出，综合行政执法人员工作涉及多个方面，如现场执法、线索收集、填报报表、内部事务处理等，而执法人员大多都身兼数职，有时无法做到统筹兼顾，常常“挤时间”办案、“赶工期”办案。调研中发现，部分街道综合行政执法大队仅有2～3人，个别街道甚至没有实体化设置，混岗使用、多岗兼职、挪作他用的现象比较普遍，需要执法时就从各个机构临时拼凑人员。执法装备陈旧老化，部分街道综合行政执法大队尚未配备执法车辆和执法记录仪等工作设备。三是专业知识缺乏。综合行政执法涉及领域广泛，对执法人员整体素质要求较高，目前街道综合行政执法人员的法律知识储备和实践经验都比较欠缺，且缺乏专业指导，有的街道持有执法证的人员仅有1～2人，导致执法水平大打折扣。
　　　　（四）“属地管理”和“属地责任”泛化
“只要辖区内有人打市长热线，不论何事都会转交街道处理”“属地管理是个筐，什么都能往里装”，街道干部对“属地管理”都是深恶痛绝。某街道冬天房屋供暖不足，居民找街道解决，街道找热力公司协调无果，于是老百姓选择上访、找媒体报道或打市长热线，到最后还是要求街道进行解决，就这样陷入了死循环。有些职能部门按属地管理下放管理责

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